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Fuente: CONICET

Autores: Mariana Heredia, Claudia Daniel, 2022

Introducción

En términos de Mauss, la pandemia del Covid-19 puede considerarse como un “hecho social total” que afectó casi simultáneamente a todo el globo y trastocó las actividades cotidianas más fundamentales.1 Ante las primeras alarmas, el gobierno argentino actuó con celeridad. A nueve días de detectado el primer caso de coronavirus en el país declaró el estado de emergencia sanitaria y estableció la cuarentena preventiva para personas que arribaban a Argentina. Pocos días más tarde restringió la movilidad de personas, suspendió las clases y prohibió reuniones y aglomeraciones. Se trató de  una respuesta rápida frente a la incertidumbre generada por una nueva enfermedad sin tratamiento, sin vacuna y sin modelo consensuado de prevención hasta ese momento. En esos primeros meses, el gobierno avanzó en dos sentidos. En materia sanitaria, orientó sus esfuerzos a ampliar la infraestructura hospitalaria y la compra de insumos básicos, a la vez que difundió entre la población medidas para evitar el contagio.

Paralelamente, procuró mitigar el impacto social y económico generado por este shock inédito sobre la actividad económica. Una vez adoptada la estrategia de aislamiento social generalizado y estricto (según las recomendaciones de la OMS), la paralización de la actividad comenzó a afectar primero a las poblaciones vulnerables y a desestabilizar casi de inmediato a quienes, hasta marzo de 2020, podían enfrentar sus necesidades sin ayuda estatal. Aunque Argentina se destaca en la región por su entramado de asistencia pública, la crisis constituyó un punto de bisagra por sus alcances.
Según señalan estudios comparativos en la región,  Argentina desplegó una estrategia doble que la distingue de sus pares latinoamericanos. Ante las empresas y trabajadores formales, adoptó una compensación más extensa que le sirvió para evitar la pérdida de empleo en el sector registrado.

Ante los hogares vulnerables y trabajadores informales, instrumentó una transferencia de ingresos que permitiera enfrentar la supervivencia más elemental. Es decir, se desplegaron medidas destinadas tanto a la economía formal como a la informal. La extensión y diversidad de las políticas de asistencia en estos primeros meses de pandemia sorprende, sobre todo si se toma en cuenta la vulnerabilidad de la economía argentina. Tras casi diez años de estancamiento económico y de sufrir alta inflación, el gobierno recién electo (que había asumido el 10 de diciembre de 2019) priorizó dos objetivos:
1. La renegociación de la deuda pública con el FMI y
2. La implementación de un plan alimentario de amplio alcance para atender las necesidades de los más pobres. La crisis derivada de la pandemia se sumaba a una situación crítica que afectaba ya la supervivencia material de empresas y hogares.

Este artículo se concentra en la ayuda estatal a las empresas y el trabajo brindado durante el primer año de la pandemia del Covid-19. Estas medidas fueron agrupadas en el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (en adelante, ATP) que constituye el foco de este trabajo, así como la experiencia de los destinatarios y los diversos mediadores comprometidos en su implementación. El interés de esta asistencia a las empresas se explica por diversas razones. En este escenario doblemente crítico y en plena renovación de las autoridades, sobresale por la celeridad en su puesta en práctica, el alto grado de centralización en su diseño y la innovación de los instrumentos empleados para asistir a unidades productivas y trabajadores. Las acciones hacia el sector formal fueron tempranas: en marzo de 2020, el gobierno prohibió los despidos, habilitó –en acuerdo con centrales sindicales y empresarias– suspensiones temporales de trabajadores y garantizó el pago de al menos el 75% del salario neto correspondiente admitiendo la interrupción de los aportes patronales y laborales a la seguridad social. Unos días más tarde, el 1 de abril del 2020, con la firma del decreto 332/2020 entró en vigor el ATP. Se trataba de un programa cuyo propósito era doble: preservar los puestos de trabajo y proteger el capital organizacional de las empresas. La mayoría de los estudios disponibles hasta el momento se han interesado por el diseño de las herramientas de intervención desde una perspectiva institucional  y comparada, menos atención ha merecido la experiencia de los afectados y la capacidad de las políticas implementadas para sostenerlos en la urgencia. Esa es la intención de este trabajo.
Tras analizar las particularidades normativas del ATP, nuestro interés se concentró en comprender los distintos elementos que concurrieron a facilitar, dificultar o redefinir el despliegue de esta política pública. Siguiendo la literatura que destaca la riqueza analítica de poner el foco en los espacios porosos entre el Estado y la sociedad civil, sus mediaciones humanas y técnicas,1 nos concentramos en registrar el repertorio de mediaciones del ATP durante los primeros nueve meses de pandemia. Para ello, identificamos a los actores sociales que oficiaron de cuasi[1]gestores de la política y operaron como mediadores entre las agencias estatales centrales y las empresas. Este artículo se detiene en sus acciones de mediación. Además de ciertos profesionales –contadores y abogados–, se destacan dos grandes grupos. Por un lado, las cámaras sindicales y empresarias que instituyeron canales y marcos administrativos para el acceso a las agencias y a las ayudas estatales. Por otro lado, los funcionarios de la banca que oficiaron de eslabones claves para el acceso al crédito y las transferencias estatales. Nuestra investigación se apoyó en una metodología mixta que combinó el análisis cuantitativo y cualitativo. En este trabajo utilizamos una variedad de fuentes: decretos y normativa, estudios técnicos oficiales y entrevistas. Este artículo se enfoca en la experiencia de percepción de los beneficios del ATP por parte de unidades productivas emplazadas en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Esta jurisdicción contiene a la ciudad capital, engloba a la mayor población y las actividades más modernas de la Argentina, explicando casi el 40% del Producto Bruto Interno (PBI) del país. Acompañando la tendencia nacional, su economía se encontraba en caída desde 2017 con un decrecimiento promedio del 1,5% entre ese año y 2019, y un producto bruto estancando desde 2013 (-0,3% promedio anual). A su vez, dada su densidad poblacional, el AMBA experimentó durante el año 2020 un lapso más extenso de restricciones a la movilidad que afectó severamente sus actividades económicas y deterioró la facturación de las empresas del área.2 Durante la pandemia, se acentuó la salida neta de firmas del mercado y hubo una reducción de puestos de trabajo formal, mientras que la informalidad alcanzó el 30,7% en el último trimestre de 2020. La recuperación fue lenta; recién a finales de 2020 se alcanzaron los niveles de actividad de fines de 2019. En la primera sección, este artículo reconstruye las particularidades de las políticas de asistencia implementadas hacia las empresas, en especial la normativa que cristalizó en el ATP. Luego, nos interesamos en la situación de las unidades productivas que resultaron beneficiadas y en algunos de los desafíos que el programa encontró para su implementación. Examinamos más tarde los canales de reelaboración de la política y la participación de actores sociales que promovieron ciertas redefiniciones del programa. En la tercera sección, se describe el modo en que esta política se diluyó o dispersó para concluir con un balance de sus fortalezas y debilidades. 1. El diseño de las herramientas de asistencia: el caso del ATP A pocos meses de asumir el gobierno, el presidente Alberto Fernández sumó el desafío de superar un largo estancamiento de la economía, amortiguar el impacto de la pandemia del Covid-19 y el shock sobre las actividades económicas provocado por las medidas de aislamiento. Según reconstruye Mariana Gené,1 ante la situación de emergencia, se optó por delegar en un pequeño equipo del gabinete nacional la elaboración e implementación de las medidas de sostén a hogares y empresas. Desde la vice jefatura de Gabinete, en acuerdo de los ministerios de Desarrollo Productivo, de Economía y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y con la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) se diseñaron las herramientas que serían implementadas a través de las plataformas en línea de la propia AFIP y la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES). Coordinado desde el gobierno central y sin participación de otros sectores, se implementaron el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y el ATP. El primero estaba destinado a los hogares vulnerables y a todos aquellos trabajadores desempleados o dependientes de la economía informal, el segundo a empresas y trabajadores formalizados. Aunque las sumas invertidas resultaron modestas en relación con otros países, los imperativos de austeridad fueron abandonados y el Estado nacional destinó recursos que desbordaron los originariamente previstos. El sostén a las empresas vía ATP se extendió entre abril y diciembre de 2020, incluyendo nueve rondas. En un primer momento, el paquete de beneficios diseñado para mitigar lacrisis estuvo orientado a los sectores considerados críticos definiéndose como críticos a los sectores económicos que mantenían niveles nulos o muy restringidos de actividad, por ejemplo, el turismo o los servicios ligados al esparcimiento y la cultura; actividades además que se consideraban difíciles de normalizar mientras durara la pandemia (y excluyó a las actividades primarias, financieras, de seguros y de transporte de granos y animales que podían seguir desarrollándose). Sin embargo, con el correr de los meses el programa de asistencia se fue extendiendo a otros sectores. Si bien el requisito de acceso basado en la constatación de una “reducción real de la facturación con posterioridad al 12 de marzo de 2020” se mantuvo durante todo el año, se fue combinando con otro tipo de condicionalidades y, con el tiempo, el ATP adquirió rasgos más selectivos que en su diseño original. El denominado salario complementario –que consistía en una asignación abonada por el Estado nacional para los trabajadores en relación de dependencia del sector privado– fue el beneficio más conocido del ATP debido a su carácter novedoso, pero no fue el único. Desde la primera ronda, el programa también establecía otra serie de ayudas:
1. la postergación o reducción de hasta el 95% del pago de las contribuciones patronales para las empresas.
2. créditos a tasa cero para personas adheridas al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes y para trabajadores autónomos, que implicaba un subsidio del 100% del costo financiero total.
3. prestaciones por desempleo a trabajadores que reunieran los requisitos previstos en las leyes 24.013 y 25.371. En julio del 2020, el ATP incorporó un nuevo beneficio (decreto 621/2020):
4. créditos a tasa subsidiada para empresas. Dado el confinamiento estricto, el procedimiento de empadronamiento e implementación reposó sobre herramientas digitales: para acceder al ATP las empresas tenían que recurrir a la plataforma digital de la AFIP donde encontrarían cargados sus datos y los de los trabajadores para los cuales solicitaban el beneficio. Días más tarde, eran notificados de qué tipo de ayuda les sería atribuida. En el caso del salario complementario, era necesario que cada trabajador contara con una cuenta bancaria a su nombre para que el Estado realizara directamente en ella el depósito del porcentaje de salario correspondiente. En el caso de los créditos, la empresa tenía que dirigirse a su banco habitual o a un banco público para poder tramitar el préstamo a tasas preferenciales.

El criterio de elegibilidad decidido por las autoridades se basó en las actividades previamente declaradas por las empresas ante la AFIP. A partir de este nomenclador se establecieron distintos niveles de exposición a la pandemia y, a partir de ellos, la atribución de beneficios distintos. La potestad de nominar y definir los criterios de admisión fue atribuida a la Jefatura de Gabinete de ministros (JGM) con la recomendación técnica de un Comité de Evaluación y Monitoreo del Programa (decreto 347/2020) compuesto por los participantes mencionados. Al momento de definir la elegibilidad de los beneficiarios se priorizaron dos variables: la rama de actividad en la que se desempeñaba y la evolución de la facturación de la empresa. En un país que experimentaba una contracción inédita del nivel de actividad, condicionar la admisión de empresas al ATP a la caída de la facturación de las empresas aparecía como un criterio relativamente laxo y poco discriminatorio, algo que derivó en el carácter masivo de los beneficiarios.
La línea del ATP que cubría un porcentaje del salario era decreciente a medida que la remuneración del trabajador era más alta;1 contemplaba a su vez un tope de cobertura fijado en dos salarios mínimos. También se consideraba, según la rama de actividad, cuánto de la situación crítica era atribuible a la pandemia y las medidas de aislamiento. Aquellas actividades que podían seguir desarrollándose (la producción primaria, los bancos, entre otras) fueron excluidas de cualquier sostén estatal. Tras un empadronamiento ciertamente masivo, uno de los rasgos más destacables del ATP fue su alcance. El 57% de las empresas registradas del sector privado de todo el país incorporó el beneficio del salario complementario en la totalidad de las rondas, el 68% de las firmas registradas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y el 52% de las empresas de la provincia de Buenos Aires (PBA). En total, se atribuyeron 11.798.728 de salarios complementarios en todo el país de los cuales poco más de 4 millones se concentraron en CABA y 3.600.000 en la PBA.
Las mayores perceptoras del beneficio del salario complementario fueron las empresas pequeñas (entre 6 y 50 empleados), las más numerosas en la generación de puestos de trabajo tanto en la PBA como en CABA.
2. Las condiciones iniciales  de las empresas y el acceso a la asistencia
La contracción de la actividad económica provocada por la pandemia encontró a las unidades productivas en distintas situaciones. En algunas empresas, la suspensión temporal de la actividad y las dificultades propias de la crisis se sumaron a una trayectoria ya de por sí crítica. Otras unidades productivas estaban atravesando momentos difíciles y gracias a las condiciones excepcionales de 2020, lograron recomponerse y comenzar a crecer. Otras partieron de cierto equilibrio, pero resultaron muy golpeadas. Por último, detectamos unidades productivas que venían creciendo y, con baches, lograron sostener esa senda. En este marco, la prohibición de despidos decretada por el gobierno restó incentivos para que los empleadores apelaran a esta solución. Aunque la decisión gubernamental las desalentó, se desarrollaron formas encubiertas de desvinculación: las renuncias por motivos particulares o los acuerdos de “retiro voluntario” permitieron a los empleadores eludir las sanciones impuestas por las autoridades. Muchas veces estas iniciativas llevaron a desacuerdos entre empleadores y trabajadores y a cierto incremento de la judicialización. Claro que, ante la magnitud de trabajadores no registrados, las condiciones contractuales preexistentes delinearon situaciones bien distintas. En el sector formal se contrajeron los márgenes de acción para el empresariado, mientras en el informal reinó, como es habitual, la discrecionalidad.
La mayoría de los dueños y gerentes de empresa valoraron muy positivamente el ATP y por diversas razones. En el marco de la crisis, esta política permitió el pago total de los salarios que de otro modo no estaba asegurado. En nuestras entrevistas, los decisores afirmaron que elATP les dio “aire,” fue “unalivio” o directamente “los salvó.” Algunos destacaron que les permitió conservar el plantel laboral; otros, que permitió amortiguar desfasajes en el pago de los salarios o el aguinaldo; otros reconocieron que la existencia del ATP permitió sostener las cadenas de pago y evitar que se interrumpieran o se extendieran los tiempos de cobranza durante la pandemia. Algunos decisores destacaron que el ATP les evitó endeudarse o agotar ahorros. Otros señalaron que les permitió reasignar sus gastos hacia la compra de materia prima o a inversiones productivas, como la compra de maquinaria o el mantenimiento de sus instalaciones. En unidades económicas en las que el personal se repartía entre quienes estaban en condiciones de dar continuidad a sus labores y quienes no, el ATP fue también señalado como un modo de compensación de productividades y rentabilidades diferenciales al interior de la propia firma. Lostestimonios recogidos también evidencian ciertas complicaciones vinculadas alATP que conllevaron tensiones al interior de las unidades productivas. En primer lugar, las diferencias entre la información que manejaban los directivos de las empresas y sus trabajadores. Dada la extrema novedad de la medida y su complejidad, el hecho de que las transferencias estatales se hicieran de manera directa a las cuentas bancarias de los trabajadores generó perplejidad. Según uno de ellos: “me sorprendió ver cuando abrí mi recibo de sueldo que decía ANSES (…) Pero no, nadie me explicó.” Los empleados no siempre estaban informados de cómo y/o cuándo percibirían el pago de su sueldo, ni conocían en profundidad los términos del reparto de responsabilidades entre Estado nacional y los empresarios. El dueño de una empresa familiar dedicada a la fabricación y comercialización de correas y cintas transportadoras, con 55 empleados, que abonaba los sueldos en forma quincenal, manifestó que los términos delATP “no eran claros para la gente… O sea, eran claros para el empleador hasta por ahí nomás, porque si uno no tenía noción del manejo de lo que son las redes sociales y demás, no. En la televisión no aparecía. Entonces… y el empleado pensaba que era un beneficio como cobrar un IFE para ellos. (…) Y mucha gente vino diciéndome que no se lo tenía que descontar, que le tenía que pagar la quincena y eso era aparte, que eso era un beneficio del Estado para ellos. (…) Toda esa explicación era unproceso, porque después venían empleados y te consultaban y te decían ‘che mira que yo consulté (…) y eso no me lo tenés que descontar porque es un beneficio del Estado para que la gente cuente con más plata’. O sea, también mucha gente quería sacar ventaja del ATP. Y así todo era un tema ¿no?.” Superado el desconcierto inicial, otro tipo de dificultades se generaron en virtud de la modificación de los cronogramas de pago. El desdoblamiento de la percepción del salario y el corrimiento de las fechas de cobro se debió al retraso en el depósito de la parte abonada por el Estado a través de la ANSES. Un trabajador señalaba: “Lo único malo que tenía es que no te enterabas cuándo cobrabas. Hubo meses que lo depositaban el 18, 19 o 20, y capaz te aparecía el mensaje, tenías que entrar a una página del ANSES, y ahí no se actualizaba. Y capaz te decían, cobrás el 18, y era el 17….no había una comunicación de saber que del 1 al 5 te lo depositan.” Ante la habitualidad de percibir el sueldo completo en los primeros cinco días hábiles del mes, las demoras generaron incertidumbre. No se trataba solo de la fecha de pago, sino también del hecho de que la continuidad del beneficio que no estaba garantizada: “…hacíamos la presentación por la AFIP e íbamos entrando desesperadamente todos los primeros días hábiles a ver si lo aceptaban o lo rechazaban.
A veces se demoraban. Digamos que, al principio, era muy al toque, que aparecía que te lo aceptaban, pero después se empezó como a dilatar ese tiempo, era como… pasaba el cuarto día hábil y no tenías novedad. Y eso nos desesperaba porque decíamos ¿qué hacemos? ¿le depositamos a la gente o no?.” Por otra parte, atar la asistencia estatal a la facturación fue un aspecto que congregó buena parte de las críticas al ATP puesto que sus potenciales beneficiarios consideraban que no resultaba razonable en el marco de una economía inflacionaria. Si bien en el escenario inicial de paralización total de la actividad, esa condicionalidad no resultó restrictiva, con el correr de los meses la comparación interanual evidenciaba una mejoría nominal, no “real.” Así, un leve cambio de un mes a otro podía implicar la exclusión de la asistencia estatal en la siguiente ronda. Evitar esta situación y ajustarse a ese requisito activó una serie de prácticas: “…tenías que andar dibujando la venta, porque la comparación siempre era contra el mes anterior, el mismo mes, etc. Tenías que andar diciendo, che, facturo esto, facturo lo otro, para que te pueda salir (…) Entonces, era medio caótico tener que andar dibujando la venta en blanco para que te salga el ATP, porque era de una ayuda tremenda.”

 3. La reconfiguración de la política sobre la marcha

A diferencia de otras políticas públicas, el ATP se constituyó como una herramienta flexible que fue modificándose con el correr de las distintas rondas. Esto permitió considerar tanto aquellas objeciones que le reprochaban pecar de generosa e indiscriminada como aquellas que subrayaban que muchos sectores golpeados por la crisis estaban quedando excluidos de la asistencia estatal. Una de las críticas se concentró en el hecho de que el ATP no diferenciaba por eltamaño de la unidad productiva ni excluía del beneficio a las empresas según el origen de su capital (fuera nacional o extranjero). En defensa de su posición, el gobierno subrayó el vínculo entre las empresas de mayor tamaño y el entramado Pymes del país: muchas unidades económicas pequeñas estaban atadas a la suerte de las más grandes puesto que operaban como sus proveedoras. En otro sentido, el gobierno reconoció que incluso las ramas exceptuadas de la cuarentena o muy adaptables al teletrabajo se habían visto afectadas en su facturación. Una tercera objeción remitió al riesgo de que los recursos públicos distribuidos en asistencia fueran canalizándose al mercado de cambios paralelo, alimentando la fragilidad macroeconómica del país. Ante la heterogeneidad de situaciones y la magnitud de los recursos necesarios para mantener estos beneficios, las autoridades introdujeron modificaciones. Las mismas fueron percibidas con malestar por quienes quedaban sujetos a nuevas restricciones. Por un lado, en relación con la primera ronda, se estipularon límites a la distribución de dividendos para las empresas destinatarias (decisión administrativa 591/2020), algo que disuadió a algunas grandes empresas de seguir tramitando el beneficio. Por otro lado, aunque no aparecía explicitado en ninguna norma, los trabajadores que percibían el salario complementario comenzaron a quejarse de que ello les impedía la compra de dólares. Finalmente, se fueron ajustando las categorías empleadas para clasificar a las empresas, atribuyendo, reconfigurando o dando de baja los beneficios ofrecidos. En la séptima ronda del programa, las empresas de sectores catalogados como no críticos (industria, comercio, servicios, transportes, servicios empresariales y profesionales) dejaron de ser beneficiarias del salario complementario y pasaron a ser solo elegibles para créditos a tasa subsidiada. Aunque se observaba una mejora gradual de los sectores críticos, los mismos continuaron siendo elegibles para el salario complementario porque mantenían niveles de actividad muy reducidos. A su vez, incluso en una etapa de mayor flexibilización de las restricciones, los funcionarios técnicos del gobierno concluían que no podían dejar sin asistencia a los sectores no críticos porque muchos seguían atravesando situaciones difíciles.1 Ahora bien, a diferencia del IFE cuya continuidad reposó en una decisión a todo o nada, el programa ATP logró tener continuidad en el tiempo gracias a la modificación de sus clausulas. Paradójicamente, estos ajustes fueron posibles gracias a una mayor intervención de actores comprometidos que contribuyeron a hacer más certera y segmentada la intervención estatal.

3.1. Los mediadores profesionales ante las empresas: contadores y abogados
No sorprende que el rol de los profesionales de las ciencias económicas se volviera importante en las etapas iniciales de difusión e inscripción al ATP. Los contadores brindaron asesoramiento a sus clientes, facilitaron su presentación y la tramitación del beneficio. Estos profesionales realizaron los trámites en la página web de AFIP, tarea a la que están habituados y se consideran “especialistas.” En este sentido, fueron quienes interactuaron con los dispositivos tecnológicos. Luego, se vieron nuevamente requeridos con los inconvenientes surgidos a raíz de las modificaciones de las condicionalidades de la política. Si bien elrol de loscontadores puedelimitarse a ladivulgación y elempadronamiento de las empresas en la petición de los beneficios, es probable que sus saberes contables también hayan sido movilizados para prolongar la obtención del beneficio. Como señalaron distintos dueños de empresa, el ATP alentaba tanto la subfacturación de las operaciones como su dilación en el tiempo. En ambos casos, se trataba de prácticas incorporadas con anterioridad y cuya manipulación permitía la inclusión y apropiación del nuevo beneficio. La confusión y falta de información también habilitó abusos y/o manipulaciones por parte de los empleadores contrarrestados por la intervención de representantes sindicales y abogados laboralistas. En efecto, en ciertas unidades productivas, el cobro de los sueldos completos estuvo supeditado a la realización efectiva de las tareas, independientemente de lo que marcaba la normativa. En otros casos, los trabajadores en relación de dependencia que recibieron ATP solo cobraron el porcentaje de sus salarios cubierto por la asistencia estatal, situación que parecería estar más presente en unidades económicas pequeñas que en las más grandes. Otros trabajadores se vieron afectados negativamente en la percepción del ATP en virtud de que su empleo se encontraba subregistrado, es decir, con menos horas de dedicación o con sueldo menor al realmente percibido. Un abogado laboralista nos contó: “te mandaba el recibo de sueldo alguien que trabajaba en seguridad privada, en una farmacia, en un comercio gastronómico, miles de lugares, contando que no les pagaban, que les pagaban menos, les habían depositado el ATP con atraso y el empresario les decía que era solo eso, no les pagaba la otra parte.” Claro que en ramas de actividad con sindicatos más fuertes y presentes, los profesionales tenían más posibilidad de intervenir. En general, su intervención consistía en interpelar a los empleadores y en caso de no encontrar respuesta acudían al Ministerio de Trabajo e impulsaban la intimación a las empresas. La Asociación de Abogados Laboralistas actuó de un modo semejante.

3.2. Las cámaras empresariales y la lucha por las categorías de clasificación

Las cámaras empresariales fueron receptoras de los problemas que emergieron con la pandemia en su rama de actividad y elevaron sus demandas a las autoridades gubernamentales con quienes mantuvieron trato y diálogo. El vínculo entre las cámaras empresarias y los funcionarios de más alto nivel del gobierno se dio sobre la base de cierta experiencia previa de articulación de los representantes sectoriales con los miembros del gobierno recientemente electo. La puesta en funciones del Consejo Económico Social1 había generado esos puentes y la pandemia los activó. En la primera ronda del ATP, el rol de las cámaras empresariales fue particularmente importante en la medida en que difundieron información entre sus asociados, facilitaron datos acerca de la inscripción y divulgaron el procedimiento a realizar en la página web de la AFIP. Aunque no fueran quienes gestionaban el beneficio, las cámaras respondieron a consultas de contadores y otros profesionales de las empresas que representaban. Algunas tuvieron un papel más activo, colaborando en la inscripción de sus socios en el programa. Con el correr de las rondas, algunas cámaras bregaron por la incorporación de sus socios. En los rubros no incluidos en el diseño original, las cámaras se acercaron a los funcionarios políticos claves para ponerlos en conocimiento de la situación de su sector y justificar la necesidad de incorporarlos al ATP. Su acción se concentró en la revisión y demarcación de las clasificaciones oficiales a partir de las cuales empresas y sectores enteros quedaban excluidos del programa. Según la normativa inicial, la admisibilidad al ATP variaba en función de si la actividad que realizaba la empresa era considerada por el Estado como esencial o no esencial. Los primeros, que tenían permiso para continuar con su actividad a pesar de las restricciones a la movilidad y el confinamiento, quedaban excluidos de la ayuda ofrecida por el Estado (Decreto 332/2020). El amplio sector de servicios de salud, por ejemplo, completamente activo en la batalla contra el Covid-19 quedaba excluido por el decreto original. Sin embargo, al margen de la atención de estos pacientes, algunos prestadores del sistema de salud padecían la caída de sus servicios, trabas en la cadena de pagos y problemas de financiamiento. Las empresas más chicas del sistema se volvieron sumamente vulnerables al punto de un serio riesgo de colapso. En este marco, la primera acción mediadora de las entidades representativas del sector fue abrir un canal de acceso a esa medida de alivio para las empresas que aún eran consideradas esenciales. A su vez, las condiciones de acceso al ATP cambiaban si la empresa estaba incluida dentro de la categoría oficial de actividades críticas o no críticas. Pero la complejidad de la realidad y la singularidad de cada sector se rebelaba al intento de uniformización y estandarización de la política pública; se evidenciaba un desajuste entre lo que asumía la política a partir de su clasificación oficial y lo experimentado por las empresas en un escenario crítico. La producción de cerveza artesanal–por ejemplo– formaba parte de la industria alimenticia y no podía acceder al ATP. No obstante, “Si bien nosotros éramos industria alimenticia, el nomenclador que regula la actividad económica de cervecerías, no estaba incluida como una actividad esencial, o de riesgo, o en crisis. Entonces, ahí hubo que hacer todo un trabajo de lobby por parte de la cámara de cerveceros, y por parte de proveedores y de clientes y demás, para que se nos incluyera dentro del DNU como una actividad en crisis, y recién fue a partir del segundo mes que se asignó la ATP.” Ante la grilla estandarizada de clasificación de actividades económicas, las cámaras movilizaron energías, recursos y contactos para modelar esas clasificaciones y reescribir lasdelimitaciones oficiales que incorporaban o dejaban a las empresas fuera de los beneficios. En ciertos casos, la actividad de las cámaras no cesó una vez logrado el ingreso al ATP. Una vez más el sector salud es un buen ejemplo: en un primer paso logró la contemplación de los servicios de internación y en un segundo momento la de los prestadores ambulatorios. Luego de la incorporación al programa, la cámara siguió desarrollando un trabajo de intermediación entre empresas y agencias oficiales para ampliar el número de prestadores que podrían acceder al beneficio “porque una cosa es lo que dice el decreto, la norma, y otra cosa es la realidad.” Entre las dificultades revelaban desajustes entre el registro nacional de prestadores y los establecimientos de salud donde estaban inscriptas las empresas. La cámara intermediaba si alguno de sus socios no estaba registrado en los listados de la Superintendencia de Servicios de Salud o debido a errores en los datos consignados. La presencia en esos listados resultaba clave en la medida que la cámara reconocía que lo que “no podemos hacer es solucionarte un problema de una empresa que no esté incluida [ahí].” Por tanto, la entidad se volcó a hacer una especie de seguimiento y tutoría para sus socios, generó instructivos y proveyó asesoramiento con las ventajas que le significaba el acceso directo a las oficinas estatales.

 3.3. La mediación de los bancos y un conflicto de interés

Las entidades bancarias se vieron involucradas en el proceso de implementación del ATP en la medida que, por un lado, fueron quienes otorgaron las distintas líneas de créditos contempladas por el programa a las unidades productivas y, por el otro, dado que operativizaban el pago de la proporción del salario que cubría el Estado. Una vez inscriptas las empresas en el beneficio de la compensación salarial, las entidades bancarias se convertían en ejecutoras de la política. Como cuenta un empleado bancario: “En ese punto, nosotros nos vinculábamos, nos metíamos en el proceso abriéndole la cuenta a los empleados.” En la medida en que el acceso a la ayuda estatal dependía de que los trabajadores contaran con un número de cuenta a su nombre para que los organismos estatales realizaran el pago, las empresas que no abonaban las remuneraciones de ese modo encontraron un fuerte estímulo a la bancarización de sus empleados. Los bancos también intervinieron como ejecutores de la política en la medida que fueron las entidades que otorgaron los préstamos a las unidades productivas. La cuestión es que, para los bancos privados, la extensión de estos beneficios crediticios no era necesariamente beneficiosa. Mientras algunas entidades privadas retaceaban la información de la primera línea de crédito del ATP impulsada en abril de 2020 o la reservaban a los clientes más solventes, los bancos públicos actuaron más bien como aliados del ATP, promoviéndola activamente entre su cartera de clientes, simplificando la tramitación y acelerando el procesamiento de la asistencia crediticia. Ahora bien, esta respuesta rápida suponía que la empresa ya había pasado por una evaluación crediticia que la volvía pasible de ser adjudicataria del crédito. No obstante, según nos relató un oficial de banca MiPyme, muchas pequeñas empresas no cumplían con las condiciones impuestas y eran a la vez las más afectadas por la pandemia. Estructuras simples, sin estados contables al día y habituadas a prácticas de subfacturación, impedían el acceso a la calificación positiva de los bancos y, por tanto, al crédito.
La implementación de la política de asistencia crediticia del ATP exigió por tanto una articulación entre entidades bancarias y distintos organismos estatales que no fue tan rápida ni automática. Aunque por resolución del BCRA los bancos estaban obligados a dar los créditos, se generaron importantes demoras por el retraso en los listados que enviaba la AFIP. Según un funcionario bancario: “Si bien al ferretero le decía la AFIP ‘vos tenés habilitado para tomar este préstamo’ cuando se daba vuelta y me pedía a mí el préstamo le tenía que decir que todavía no lo tenía. (…) Hubo bastantes demoras en ese sentido y por ahí los clientes lo que tenían que pagar a principio de mes lo recibían a fin de mes.” Como manifestaron clientes y operadores bancarios esto generó resistencias o elusiones por parte de los bancos privados. Estas entidades conservaban su propia política crediticia y preferían otorgar los préstamos a quienes consideraban solventes. Cuando este tipo de préstamo no era rentable o seguro, las entidades podían oponer trabas burocráticas y justificar la denegación. Desde el punto de vista de un funcionario estatal, estas situaciones eran percibidas como la resistencia a “monetizar las asistencias que nosotros [ministerio de Desarrollo Productivo] teníamos programadas.” El Estado reaccionó entonces con algunas medidas. Por un lado, se establecieron funciones de control emplazando a los bancos a revisar el padrón de las empresas rechazadas. Por otro lado, se establecieron garantías. Con el Fondo de Garantías Argentino (FoGAR), el Estado se convertía en el pagador en última instancia y, a través del Fondo Nacional de Desarrollo Productivo (FoNDeP), compensaba a los bancos por las diferencias de tasas. A partir de entonces, los bancos ya no se negaron a otorgar los créditos. La clave estaba en que el banco no podía exigir contragarantías y si la empresa no pagaba el Estado se hacía cargo del 100% de lo prestado.

 4. Una “salida de emergencia”

Con el correr de los meses, el Estado argentino fue acotando los mecanismos de asistencia, procurando calibrar de un modo más preciso la orientación de los fondos públicos. En un país que negociaba sus deudas con el FMI y veía cerrados los mercados financieros internacionales, el déficit fiscal primario alcanzó en 2020 el 6,5 del PBI1 . Aunque el ATP se destaca como una política eficaz a la hora de focalizar la asignación presupuestaria, las condiciones fiscales comprometieron su continuidad y el programa dejó de existir en diciembre de ese año. “Lo peor del ATP –decían muchos entrevistados– es que se terminó rápido.” Lo limitado de los fondos públicos era en efecto un punto sensible de todos los planes de asistencia. El lanzamiento del IFE y el ATP contaron con una fuerte voluntad política de movilizar recursos fiscales y tensar las cuentas públicas. Con el paso del tiempo, la preocupación fiscal se fue afirmando y el Estado descartó la implementación de una cuarta ronda de IFE y reemplazó al ATP por un programa más selectivo. Dos fueron las grandes debilidades identificadas en la implementación de este programa. La primera puede asociarse al contraste entre la vocación de masividad en las primeras rondas y el estado de situación del año siguiente, cuando el programa de vacunación todavía no había avanzado y los casos de contagios y fallecimientos alcanzaron sus máximos históricos. La segunda debilidad remite a su falta de coordinación con otras medidas. El ATP convivió por ejemplo con la decisión de prorrogar el vencimiento de los servicios públicos que fue acompañada de intereses. Pero el ATP cosechó sobre todo apoyo y casi todos los entrevistados y analistas destacan sus fortalezas. Entre ellas, se subraya la celeridad y masividad inicial de la medida y su capacidad para amortiguar el shock y la incertidumbre reinante. También se valora la mejora de la información en las plataformas públicas y su uso, así como el ordenamiento y la bancarización de los trabajadores asalariados, contabilizado como un corolario positivo. Una tercera virtud es mencionada por los observadores externos: una cláusula de salida eficaz en el mediano plazo. En una economía con inflación, el gobierno se aseguró un decrecimiento sostenido de los beneficiarios en la medida en que las empresas iban dejando de calificar para la asistencia por el alza de su facturación nominal. El Estado contaba con un mecanismo automático de exclusión del programa que evitó el costo político y burocrático de decidir el retiro de la ayuda. En los últimos meses de 2020, el gobierno encaró una transición gradual hacia otras políticas de apoyo a las empresas. El REPRO II fue un programa que, de manera similar al ATP, contribuía al pago de los salarios de los trabajadores en las empresas beneficiarias, aunque establecía criterios más exigentes para la empresa y topes más limitados para la ayuda estatal. Si bien tuvo un período de vigencia mayor, ya que se extendió de noviembre de 2020 a marzo de 2022, el REPRO II brindó ayuda a una cantidad mucho menor de trabajadores y empresas: frente a los 3.004.247 de trabajadores alcanzados por el ATP, hasta diciembre de 2021 el REPRO II había contemplado menos de un tercio (844.394); en el mismo sentido, la cantidad de empresas beneficiarias del REPRO II (48.219) apenas representaba el 16% del universo cubierto por el ATP en sus nueve rondas (306.945).1 Urgido por la prolongación de la pandemia, la crisis económica y el alza de la inflación, el gobierno pasó a priorizar las metas fiscales que había desatendido. Los programas de asistencia permitieron sortear los primeros meses de la pandemia. Al momento de suspenderlos, las dificultades sanitarias y económicas estaban lejos de haber quedado atrás.

 

• Recibieron ATP y  empresas cuyos empleados no podrán comprar dólares
  Fuente: https://chequeado.com/
• Por José Giménez   1 octubre, 2020
  A partir de esta semana, las personas que hayan cobrado parte de su sueldo a través del programa ATP no podrán acceder al mercado de cambios, informó el Banco Central.
• La medida alcanza a 2,8 millones de trabajadores de 338 mil empresas, según datos oficiales.
• Mc Donalds, Swiss Medical, el Hospital Italiano, Galeno, OCA y Ledesma fueron las empresas que más ATP recibieron en abril, mayo y junio.

A partir de esta semana, las personas que hayan cobrado parte de su sueldo a través del programa Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP) no pueden acceder a la compra de dólares en el mercado oficial, confirmaron a Chequeado desde el sector de Prensa del Banco Central de la República Argentina (BCRA).

De acuerdo con datos del BCRA y del Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación, la medida alcanza a 2.828.799 personas que trabajan en 338 mil empresas del sector privado que fueron beneficiadas con el pago del ATP (ver acá) durante los meses de abril, mayo, junio y julio últimos.

Desde el sector de Prensa del BCRA aseguraron que la prohibición de la compra de dólares está incluída en la Comunicación A7105, que dispone que quienes sean beneficiarios “de algún plan o programa caracterizado como de ayuda social -incluyendo los subsidios de carácter alimentario-”, no podrán adquirir divisas ni abrir cuentas en dólares.

¿Quiénes están alcanzados por la prohibición?

El programa ATP consiste en el pago de hasta 1,5 Salarios Mínimos Vitales y Móviles (SMVM) a los trabajadores de empresas que hayan presentado una caída de su facturación nominal con respecto a 2019. El beneficio alcanza los 2 SMVM para las actividades críticas (turismo, entretenimiento, cultura, salud, deportes, gastronomía, transporte de larga distancia, jardines maternales y peluquerías, entre otros).

Según datos del Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación, en las 4 primeras rondas del programa (en el período comprendido entre los meses de abril y julio) se pagó parte del sueldo de al menos un empleado de 338 mil empresas del sector privado. Esto representó erogaciones totales por $148.500 millones.

Respecto de los trabajadores que recibieron el ATP y están alcanzados por la prohibición de comprar dólares, desde el sector de Prensa del BCRA indicaron a Chequeado que se trata de 2.828.799 personas en las primeras 4 rondas.

¿Cuáles son las empresas cuyos empleados están alcanzados?

De acuerdo con los datos del Ministerio de Producción de la Nación (ver acá y acá), la empresa que más ATP recibió fue Arcos Dorados de Argentina SA (Mc Donalds), que durante abril, mayo y junio cubrió parte del salario de alrededor de 13 mil trabajadores, quienes ahora no podrán acceder a la compra de dólares.

Tampoco podrán hacerlo unos 8.500 empleados de la empresa de medicina prepaga Swiss Medical SA, ni 7 mil trabajadores del Hospital Italiano, según consta en los registros oficiales. Otras firmas que también se vieron beneficiadas con el pago del ATP fueron Galeno Argentina (alcanzó a unos 6.100 trabajadores), OCA (6 mil trabajadores), Ledesma SA (5.500 trabajadores) y Burger King (4700 trabajadores). Farmacity solicitó el beneficio en mayo para 6 mil trabajadores pero luego lo devolvió en junio de 2020.

El ATP alcanzó, además, a las automotrices Volkswagen (lo cobraron unos 5 mil empleados en abril y mayo), Toyota (recibió el beneficio para 5.100 trabajadores en abril y mayo, pero devolvió este último mes), Ford Argentina (2.600), Renault Argentina (2.300), Peugeot Citroen (1.800) y Mercedes Benz (1.700).

En tanto, YPF -sociedad anónima con mayoría de acciones en manos del Estado– también fue beneficiada a través de la empresa AESA -dedicada a construcción y servicios- (5.800 empleados cobraron el ATP en abril y 4.800 en mayo) y Opessa -que opera las estaciones de servicio- (4.500 trabajadores).

También aparecen en el listado de beneficiarios del ATP (y, por lo tanto, no podrán acceder a la compra de dólares) 2.590 trabajadores de Aeropuertos Argentina 2000, 1.800 empleados de Sancor, 1.700 del Casino de Buenos Aires (cobraron abril y mayo), 1.600 del Hipódromo Argentino de Palermo y del canal Telefe y 1.300 de Vicentín (solo durante abril), la empresa que el Gobierno nacional intentó expropiar este año y de lo que finalmente desistió.

Varias empresas del Grupo Techint fueron alcanzadas por el ATP durante el mes de abril, pero, según los registros oficiales, finalmente devolvieron el beneficio. Se trata de Ternium Argentina (recibió el pago de 4.900 sueldos complementarios), Siderca (4.300) y Techint (1.800).

También recibieron el ATP durante el mes de abril 1.700 empleados de LAN Argentina, que en junio anunció el cese de sus operaciones en el país. Lo mismo ocurrió con Falabella (que también devolvió el beneficio), que recientemente comunicó el cierre de 4 tiendas en Buenos Aires, mientras busca “otras opciones de rentabilización de las operaciones de sus filiales en la Argentina”.

Otras restricciones

Las empresas que fueron beneficiadas con el ATP enfrentan también una serie de restricciones para operar en el mercado financiero, según dispone la Decisión Administrativa 591/2020 de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

De acuerdo con el Acta N° 4 del Comité de Evaluación y Monitoreo del programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción, las firmas no podrán distribuir utilidades, recomprar sus acciones directa o indirectamente, ni adquirir títulos en pesos para su posterior e inmediata venta en moneda extranjera o su transferencia en custodia al exterior (operatoria conocida como “contado con liquidación”).

Más recientemente se resolvió, a través de la Decisión Administrativa 1.113/2020, que aquellas empresas con más de 800 empleados que hayan accedido al ATP no podrán incrementar los honorarios, salarios o anticipos de los miembros de los órganos de administración más de un 5%.

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