Cómo se configuró la política de fronteras en nuestro país desde 1944 hasta la actualidad. Guillermo Caviasca hace un recorrido desde que se
estableció un marco legal argentino ligado a las ideas de defensa nacional, hasta llegar a las ideas de globalización financiera y mercantil. Consecuencias económicas, sociales y su relación con las concepciones geopolíticas imperantes en cada momento.
Podemos empezar en la década de 1940 cuando a través de la experiencia política dentro del gobierno militar de 1943-1946 los nacionalistas de las FFAA, o al menos una parte importante de ellos, buscaron establecer un marco de alianza social que permitiera llevar adelante políticas de independencia económica, e integración social. El gobierno del general Edelmiro Farell –donde el Coronel Perón tenía un lugar dirigente—, avanzó con una serie de políticas que buscaban que el estado recuperara el control de las palancas claves de la economía, para lograr una mayor integración nacional y un desarrollo armónico de las diferentes regiones. Y además, especialmente, buscaba que se lograra mayor presencia y protección soberana de lugares considerados claves (como las fronteras), en los que la presencia de los argentinos debía ser el resguardo fundamental para la consolidación de la soberanía territorial de la nación. La concepción de soberanía y defensa nacional del peronismo se explicita en una serie de leyes, instituciones y nuevos organismos del estado, consecuentemente financiados, para hacer efectivas las ideas planteadas. Se basaban en un concepto clave, el de Nación en Armas, cuya materialización no se basaba principalmente en tener muchas armas (aunque no lo descartaba), ni en la militarización de la sociedad. Sino en la construcción de un proyecto nacional en el que la ocupación territorial, el desarrollo industrial, las mejoras de la cultura y la vida cotidiana de la población trabajadora fueran el sustento de una nación poderosa, en la que finalmente las FFAA solo serían la expresión específica de ese poder. En este sentido el pre-peronismo del gobierno militar de 1944 dictó el decreto ley 15385, en el que se establecían las zonas de seguridad de fronteras, cuyo objetivo era preservar para los argentinos –con una fuerte presencia de estado—, una cantidad de kilómetros en todo el perímetro terrestre, fluvial y marítimo del país; estableciendo planes de población, infraestructura y desarrollo nacional. En la concepción peronista esas zonas debían estar preservadas de presencia extranjera, cuestión que va de la mano de todo el aparato legal sancionado esos años, hasta la constitución de 1949. En esta dirección iba el Decreto Ley 15385/1944[1], de creación de zonas de seguridad. Señalaba en su artículo 1º que se creaban:
zonas de seguridad, destinadas a complementar las previsiones territoriales de la defensa nacional que comprenderán una faja a lo largo de la frontera terrestre y marítima, y una cintura alrededor de aquellos establecimientos militares o civiles del interior que interesen especialmente a la defensa del país (…).
En el artículo 4º, decretaba que solo los argentinos serían quienes tendrían la posibilidad de poseer propiedades en la zona bajo vigilancia/regulación del estado mediante la creación de un organismo especial que se menciona en el artículo 5°, la “Comisión Nacional de Zonas de Seguridad, cuya misión será velar por los intereses de la defensa nacional en las referidas zonas” bajo dependencia del “Consejo de Defensa Nacional y a los efectos administrativos se entenderá con el Ministerio de Guerra (hoy ministerio de Defensa)”. Todas estas estructuras creadas por el gobierno tenían como base las ideas de defensa nacional integral pensadas como un plan de desarrollo nacional económico y social. El artículo 9° señalaba claramente que:
Dentro de las zonas de seguridad, las autoridades nacionales, provinciales y municipales no podrán otorgar concesiones para la explotación de servicios públicos, vías de comunicación, establecimientos mineros e industrias metalúrgicas y químicas, sin recabar previamente la autorización del Consejo de Defensa Nacional.
Este instrumento legal básico de 1944 sería transformado en ley nacional por el Congreso los años siguientes, y articulado con una serie de leyes e instrumentos acordes. En general, se propendía a poblar con argentinos las regiones despobladas alejadas de los grandes centros urbanos, dotar las zonas de infraestructuras para hacer la vida posible, y no producir expulsión y despoblación. A su vez, el plan incluía desarrollar económicamente bajo control estatal las regiones de fronteras, propiciando la identidad nacional fuerte de los pobladores de esas zonas sustrayéndolos a otras influencias. El desarrollo económico y la explotación de los recursos estaba subordinada a la integración y a la defensa nacional. Es de destacar además que las zonas de seguridad no eran de fronteras exclusivamente, sino que el estado se reservaba declarar también zonas de seguridad en otras instalaciones o puntos que se consideraran calves para estos objetivos.
En la década de sesenta estas ideas se fueron flexibilizando y transformando, hacia una concepción de desarrollo económico que se conoce como desarrollismo. Consitía en otorgar más confianza al capital extranjero y, para eso, necesitaba un marco legal más amigable. Se pretendía en el desarrollismo que un masivo aporte de capital extranjero (productivo, aclaramos, para diferenciar de la actualidad) permitiera un rápido salto del aparato industrial y productivo nacional que impulsara el resto de la industria. Por ello se realizaron modificaciones a la ley peronista, haciéndola más amigable o menos taxativa (lo que hoy se llama seguridad jurídica para los extranjeros). La legislación de la Revolución Argentina especialmente sancionó la Ley 18575 de zona y áreas de frontera, para el “Desarrollo e integración”[2]. Con la firma del general Ongania y el ministro Imaz, indicaba ya claramente en su artículo 2º que su objetivo era “(…) mejorar la infraestructura y explotar los recursos naturales” y en su artículo 3º que “Dentro de la zona de frontera, se establecerán áreas de frontera que son las que por su situación y características especiales, requieren la promoción prioritaria de su desarrollo”. O sea, dividía en dos, creando áreas para la inversión de capitales, con promociones especiales. Con las ideas vigentes de seguridad y desarrollo emergidas de la doctrina Kennedy, señalaba la ley en su artículo 5º que:
Los objetivos, políticas, estrategias y demás medidas referentes a zona y áreas de frontera deberán ser contemplados y/o incluidos en la formulación y elaboración de los planes de desarrollo y seguridad. El Consejo Nacional de Seguridad fiscalizará la integración y ejecución de los mismos.
Como vemos la ley mantiene una atención especial a cuestiones de seguridad, pero ya con un acento fuerte en la inversión y menos en la cuestión nacional. Es mediante el decreto reglamentario 468/1970 donde se ponía el dedo en la llaga, sancionando en su artículo 6º “Elaborar los programas de cooperación internacional en materia económica y técnica en función del desarrollo”. La época aun no era propicia para la explosión de inversiones extranjeras en zonas de frontera —como luego comenzamos a vivir a partir de la década de 1990— pero el marco legal ya se había, en parte, “flexibilizado”. Y señalamos “en parte” porque el espíritu de la época era fuertemente nacionalista e impedía las políticas de apertura que conocemos las últimas décadas. Si bien con la dictadura de 1976-1983 se dieron varios pasos fundamentales en la apertura económica del país, en su financierización (ley de entidades financieras, deuda, privatizaciones periféricas para mencionar las más conocidas), que se sostuvo con el alfonsinismo, habrá que esperar a la llegada de Carlos Menem para encontrar el despegue brutal del modelo transnacional actual y su expresión en el tema de las fronteras. Las décadas pos dictadura El menemismo con el decreto 887/94[3] planteaba “Unifícanse los límites de la Zona de Frontera para el Desarrollo, establecida por la Ley Nº 18.575, y la Zona de Seguridad de Fronteras creada por el Decreto-Ley Nº 15.385/44–Ley 12.913”. Como vemos, toda la legislación tenía su origen en 1944 y las modificaciones posteriores iban contradiciodo el espíritu de esta ley. Por ello el decreto menemista señalaba que:
La experiencia recogida durante la vigencia del Decreto Nº 1182/87[4], ha demostrado que la jurisdicción territorial allí establecida para la Zona y Áreas de Frontera resulta incompatible a los fines de la adecuada aplicación de las medidas y acciones de promoción del desarrollo determinadas en el artículo 5º de la Ley Nº 18.575.
Esta contradicción se basaba en una norma de Alfonsín que, siguiendo el espíritu de las normas de Onganía refería que: “por razones funcionales de claridad y sistematización resulta conveniente establecer por separado los ámbitos territoriales de la jurisdicción de dichas leyes, denominándolas Zonas de Seguridad de Fronteras y Zona de Frontera para el desarrollo respectivamente”. En realidad, se intentaba adecuar la legislación a las diferencias conceptuales existentes entre zonas de frontera desde la perspectiva de la defensa, y zonas de frontera desde la perspectiva del desarrollo. Sin embargo, desde la idea de «desarrollo basado en inversiones» y en gran parte «extranjeras», la cuestión es otro cantar, ya que se contrapone con el espíritu inicial del decreto fundacional de 1944. Lo que busca el menemismo es eliminar esta contradicción. Así “la delimitación establecida en el Decreto Nº 1182/87 citado, no se ajusta a los criterios doctrinarios adoptados en su trazado original ni responde al carácter restrictivo que debe guardar en consonancia con lo dispuesto por los artículos 1º y 3º de la Ley Nº 18.575”. Y continua la norma del año 94 en sus fundamentos señalando que:
Resulta práctico y aconsejable unificar los límites de la Zona de Frontera para el Desarrollo y de la Zona de Seguridad de Fronteras, por cuanto se trata de dos jurisdicciones donde se desarrollan acciones concurrentes a un mismo fin. Que el espacio geográfico que se propone tiene plena aptitud para materializar las direcciones operativas de los procesos integrativos regionales en los ámbitos nacional e internacional. Que para otorgar flexibilidad al sistema es necesario considerar la inclusión de territorios contiguos o próximos a los límites de la Zona y de las Áreas de Frontera cuando razones de equidad o conveniencia lo requieran.
En realidad, lo que hace la nueva normativa es unificar todo para permitir las aplicaciones de las mismas normas en todas las zonas de frontera y por lo tanto facilitar lo que será característica en este período la venta o concesión a extranjeros de tierras y recursos, como se ve en los mapas que adjuntamos. Es de destacar que la ley de fronteras solo se entiende dentro del marco legal, económico social y administrativo general de la época. Así como la ley de 1944 se entiende mejor con la constitución de 1949, la evolución que queda en 1994 se entiende con la reforma constitucional de ese mismo año. En adelantes la legislación siguió sufriendo adecuaciones, pero ninguna que alterara el espíritu de la ley. La de marzo 2018[5], por ejemplo, solo trata cuestiones de forma relativas a nombres y extensiones puntuales que hace a la implementación del fondo normativo ya determinado y consolidado en 1994:
Zonas de seguridad de fronteras. Apruébese cartografía oficial. Facultades. Determinase que la superficie de la zona de seguridad de fronteras creada por el Decreto-Ley nº 15.385/44 y su modificatoria, en el ámbito del espacio fronterizo nacional será el determinado según las características y definición geográfica establecido en el anexo I. Derogase los decretos nros. 887 del 6 de junio de 1994 y su modificatorio 1648 del 15 de noviembre de 2007[6].
Sin embargo, es de entender que la ley original de 1944 existe como norma base, que es la herramienta jurídica que puede ser aplicada o modificada y adecuada a objetivos nacionales contemporáneos eliminando las normativas sucesivas que fueron limitando y alterando su espíritu original.
Efectos socioeconómicos La clave de la ley peronista era la ocupación de las fronteras, su poblamiento por argentinos y la puesta en valor de sus recursos para la nación. Dentro de las ideas de defensa nacional integrales la nacionalidad y la adhesión a la patria es un trabajo permanente, el peronismo actuaba en ese sentido. Los habitantes de las fronteras serian argentinos no solo por nacer acá, sino por formarse como tales, adhiriendo a los valores nacionales, lo que requería también un desarrollo social y económico que hiciera valer esa identidad. Cuando la cosa se va corriendo al tema del desarrollo, y esa cuestión se aleja en las ultimas décadas de toda consideración nacional, poniendo eje en la atracción de capitales, las cuestiones de las tierras de frontera cobran otra significación. Para los inversores, sean tierra de recreo y conspiración (como las de Joe Lewis) o grandes emprendimientos mineros de corporaciones extranjeras, el marco normativo que les permite acceder a la propiedad o concesión debe ser flexible. Transformando esas tierras en espacios en lo que parece haber un “tubo” que succiona recursos al exterior, dejando algunas gotas a su paso. Sino ya apareciendo como enclaves de soberanía transnacional. Algo que es antagónico en grado total con el espíritu original de la ley. En diferentes casos esos enclaves neocoloniales están sujetos a jurisdicción de legislación extranjera en caso de conflictos (para darles “seguridad jurídica”), las tasaciones impositivas son menores a las que sufre cualquier argentino (incluso un empresario). Y lo que nos llama particularmente la atención, ya que la ley de 1944 otorgaba a las fuerzas armadas y federales un poder mayor en la zona, la seguridad y la defensa nacional entran en un cono de sombra y silencio en las tierras de extranjeros. Los que operan como si estuvieran en una república bananera. Transformándose en un capitalismo feudal creando un señorío con clientelas y dependencias locales políticas y sociales. Eso tiene dos consecuencias. Una, el debilitamiento de la identidad nacional en la zona, ya afectada por la constitución de 1994 y su provincialización de recursos estratégicos. Pero aún más, ya que las poblaciones de la zona quedan sometidas a poderes que no son los nacionales, y en muchos casos ni siquiera provinciales. Dependen de las relaciones con los poderes económicos que se constituyen localmente, en muchos casos adscriptos a las nuevas ideas y estructuras globales de soberanía transnacional. Así la identidad del pueblo-nación se debilita. Segundo, es claro que la apertura al capital extranjero de las tierras argentinas crea nuevos focos de conflicto social en las comunidades locales. El capital extranjero sujeto a las reglas del mercado y la ganancia, más inmune a los gobiernos locales, “viene, explota, se lleva” y después si no les sirve más, se va. Como relata muy gráficamente la escena de la película Quebracho respecto de “la Forestal” (nada es completamente nuevo). Esto tiene una consecuencia en la actualidad. Tanto la frontera agropecuaria (hoy de la soja), como la minera, o las propiedades de recreo (o no), se van extendiendo a zonas hasta hace poco pobladas por comunidades cuyo desarrollo (pobre y marginal o no) se ven obligadas a desplazarse o ser absorbidas por el capital en expansión y sus relaciones sociales. La ley de fronteras peronistas tenía entre sus principales objeticos la “nacionalización”, el capital no, menos aún extranjero, como es obvio. Para finalizar sostenemos que una política popular que tienda a recuperar la nación para su propio desarrollo debe recuperar la soberanía sobre muchos ámbitos de nuestro país. Especialmente vemos que las tierras de frontera, las costas patagónicas y sitios estratégicos, como señalaba el decreto de 1944, es una necesidad posible: en este tema la ley existe y hay que corregir sus modificaciones subsiguientes. Claro está que todo es parte de un marco legal, institucional económico social mucho más amplio: lo que llamamos “Proyecto nacional”.
